近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公布的《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱《意見》），在全國碳市場的發(fā)展歷程中寫下了醒目的一筆：到2027年，將對碳排放總量相對穩(wěn)定的行業(yè)實施總量控制；到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合的全國碳排放權交易市場。這意味著全國碳市場將從此前以“強度約束”為主的管控模式，邁入以“總量硬約束”為核心的階段。

這一轉變不僅僅是政策表述上的調整，也預示著我國碳市場進入了更深層次的發(fā)展階段。過去幾年中，全國碳市場經歷了從電力行業(yè)起步，逐步擴圍到鋼鐵、水泥、電解鋁等高耗能產業(yè)的路線。截至2025年7月底，市場累計成交量已達6.8億噸，成交額超過467億元，碳價一度突破100元/噸并穩(wěn)定在72元/噸左右，已開始逐漸在資源配置中發(fā)揮導向作用。

然而，跟交易規(guī)模的增長相比，即將到來的“總量約束”可能更具分水嶺意義：此項標準或將直接決定哪些企業(yè)能在新一輪綠色轉型中脫穎而出，哪些則可能被迫退出舞臺。留給高排放行業(yè)的窗口期正在迅速收窄。

兩年后，當“減碳的紅線”正式落地，鋼鐵、水泥、電解鋁這些排放大戶將如何在倒計時中求生存、謀轉型？這是市場、產業(yè)和政策共同面臨的一道考題。

從“強度”到“總量”的轉型

自2021年7月上線以來，我國碳排放權交易市場在起步階段主要采取以碳強度為基本思路的行業(yè)基準法，并以免費分配為主：配額與實際產出掛鉤，既獎勵先進、懲戒落后，也契合當時以強度為約束性指標的制度安排。

這一設計為企業(yè)提供了適應期、為數據與方法學完善贏得時間。到2024年，全國溫室氣體自愿減排交易市場（ccer）也啟動并與強制市場形成互補，全國碳市場呈現(xiàn)“穩(wěn)起步、穩(wěn)運行”的基本態(tài)勢。

公開數據顯示：截至2025年7月底，全國強制碳市場累計成交量6.81億噸、成交額467.84億元；2024年納入強制市場的重點排放單位2096家，配額清繳完成率接近100%。自愿碳市場方面，2023年以來已發(fā)布造林碳匯、海上風電等6個方法學，完成首批948萬噸核證自愿減排量登記；截至2025年7月底，累計成交246.03萬噸、成交額2.08億元。

在此基礎上，《意見》進一步明確了全國碳市場的發(fā)展時間表與路線圖：按照“先適應、后加壓”的節(jié)奏，到 2027年在碳排放總量相對穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實施配額總量控制；到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎、免費與有償相結合的全國碳排放權交易市場，并建立配額儲備與市場調節(jié)機制。

生態(tài)環(huán)境部相關負責人表示，要充分發(fā)揮市場功能，縱深推進全國碳排放權交易市場建設：建立預期明確、公開透明的碳排放配額管理制度，明確市場中長期碳排放配額控制目標，逐步由強度控制轉向總量控制，穩(wěn)妥推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式，建立配額儲備和市場調節(jié)機制。

由此可見，配額分配將從此前的“免費為主”逐步過渡為“免費+有償相結合”，并有序提高有償比例。這一變化既有利于強化配額的稀缺性和價格信號，也將引導企業(yè)從“被動履約”轉向“主動管理”。與此同時，《意見》在著力提升碳市場活力方面，提出“豐富交易產品、完善碳定價機制”“擴展交易主體”“加強市場交易監(jiān)管”等舉措。

針對目前碳市場以配額現(xiàn)貨為主、金融工具不足的現(xiàn)狀，川財證券研究所所長陳靂在接受媒體采訪時表示，《意見》有望引導更多資本參與、提升流動性，并通過碳質押、碳回購等將碳資產納入金融體系，盤活企業(yè)碳資產、緩解減排融資難題，推動綠色金融與碳市場協(xié)同。

隨著交易品類的拓展，交易主體的多元化也備受關注?！兑庖姟诽岢鲋С帚y行等金融機構規(guī)范開展碳質押融資，依法合規(guī)引入符合要求的金融機構及其他非履約主體參與交易，自愿碳市場則逐步引入符合條件的自然人。中國商業(yè)經濟學會副會長宋向清指出，當前全國碳市場參與者以控排企業(yè)為主，交易呈“履約驅動、潮汐交易”特征，擴大主體有利于激活流動性。

在制度完善層面，國家應對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心總經濟師張昕表示，應同步健全交易制度，豐富交易產品與參與主體，并加強與排污權、用能權等要素市場的機制銜接；同時要強化監(jiān)管、嚴防系統(tǒng)性風險，積極推進國際合作與互認，以提升碳市場的體系化與國際化水平。

三大產業(yè)的“減碳倒計時”挑戰(zhàn)

作為本輪政策的直接承接端，鋼鐵、水泥、電解鋁已在今年完成納入全國碳市場的關鍵一步。據權威數據統(tǒng)計，三大行業(yè)年排放合計約30億噸二氧化碳當量，占全國20%以上，對全國碳約束的落實具有“關鍵錨”的意義。

《意見》的發(fā)布意味著，隨著“到2027年優(yōu)先在總量相對穩(wěn)定的行業(yè)實施總量控制”這一時間表推進，上述高排放行業(yè)將率先在更嚴格的配額約束下運行，并在更細化的核算、報告與核查規(guī)則下開展碳資產管理。此外，生態(tài)環(huán)境部今年3月印發(fā)的《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)工作方案》對產業(yè)邊界、工序核算與數據質量都提出了細化要求，這也意味著企業(yè)的碳成本管理正在從“粗線條”走向“精細化”。

對于鋼鐵行業(yè)來說，其減排路徑在政策層面已有明確抓手：《2024—2025年節(jié)能降碳行動方案》提出，到2025年底電爐鋼占比力爭提升至15%，廢鋼利用量達到3億噸，同時推進氫冶金等低碳冶煉技術示范。這一方向與全國碳市場的價格信號相互呼應：隨著配額分配從“免費為主”轉向“免費+有償相結合”，噸鋼碳強度更低、用電可綠化的短流程路徑將獲得更強的成本優(yōu)勢；相應地，長流程若不加快余熱余能利用、能效改造與流程銜接優(yōu)化，邊際碳成本壓力將逐步顯性化。政策同步強調到2025年要提升行業(yè)能效標桿占比、完成超低排放改造和節(jié)能減碳量目標，為在“總量控制”周期下的行業(yè)分化與產能出清打下基礎。

對于水泥行業(yè)來說，其排放具有“過程排放”占比高的特征。因此，單靠能效的進步難以完成深度減排，必須將降低熟料系數、替代燃料、余熱發(fā)電與CCUS示范等組合起來推進。中國發(fā)展改革報社記者了解到，按照生態(tài)環(huán)境部已發(fā)布的水泥行業(yè)溫室氣體核算與報告指南及核查技術指南，核算與報告分為熟料生產設施層級和企業(yè)層級，明確核算邊界、排放源、排放量計算、生產數據、數據質量控制、定期報告與信息公開格式等要求；納入全國碳市場的水泥企業(yè)應依此執(zhí)行，若同時存在發(fā)電設施或其他非水泥熟料產品生產設施，相關排放須按適用行業(yè)指南分別核算與報告。由此，不同工廠在熟料—水泥結構、燃料結構與余熱利用水平等方面的差異，將直接影響排放核算結果與履約壓力，并在信息公開中更為透明地呈現(xiàn)。隨著“總量控制”落地，能效與工藝績效更優(yōu)的熟料線履約壓力相對較小，高熟料、低效能產線的約束也逐漸增強，行業(yè)結構優(yōu)化與區(qū)域調整有望進一步加快。

對于電解鋁行業(yè)來說，其關鍵變量在于電力結構。按照《企業(yè)溫室氣體排放核算與報告指南（鋁冶煉行業(yè)）》，鋁冶煉企業(yè)需按鋁電解工序層級與企業(yè)層級開展核算與報告，指南對核算邊界與排放源確定、鋁電解工序與企業(yè)層級排放量計算、生產數據口徑、數據質量控制方案、定期報告與信息公開格式等作出明確要求。在工藝條件相當的情況下，電力排放因子是影響噸鋁排放強度的重要參數，綠電占比越高，排放強度通常越低、隱含碳成本也更可控。據了解，各地正在通過綠電交易與綠證完善綠色用電的證明鏈條。例如，云南已出臺細則并啟動存量常規(guī)水電綠證無償劃轉與首批頒發(fā)。企業(yè)層面，云鋁股份披露其生產用電結構中清潔能源/綠電占比約80%（以水電為主）。在歐盟CBAM等外部規(guī)則約束下，業(yè)內普遍認為此類“綠電鋁”在出口與供應鏈議價中有望表現(xiàn)出相對優(yōu)勢。

如何跑贏低碳轉型賽道？

政策拐點已至，真正的競爭才剛剛開始。

在這輪政策轉變的關鍵時期，企業(yè)能否順利應對，關鍵在于能否把碳排放壓力轉化為可管理的經營因素。隨著配額分配的變化，碳排放帶來的成本將更直接地影響企業(yè)的生產和投資決策。對于高排放行業(yè)來說，靠末端清繳已經難以應對，必須在提升內部效能的同時，也重視外部交易的重要性。

這種轉變也對政府與市場的角色分工提出了更高要求。圍繞“有效市場”與“有為政府”的分工，生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學研究所所長嚴剛指出，政府應著力構建制度框架與風險防控體系，在設定配額控制目標、完善市場調節(jié)、平衡供需與強化監(jiān)管方面發(fā)揮作用；市場則通過豐富交易產品、擴展交易主體釋放資源配置效能，激發(fā)內生動力，形成可反映真實成本的價格信號。他同時強調，要把握好“放得活”與“管得住”的關系，在激發(fā)活力的同時確保市場秩序與穩(wěn)定。

此外，在交易層面，價格發(fā)現(xiàn)與流動性的改善也在提升市場功能。2025年6月，全國碳排放權交易系統(tǒng)引入“單向競價”機制，面向各地、各行業(yè)重點排放單位組織大宗配額的公開競價。上海環(huán)境能源交易所公告指出，單向競價允許重點排放單位以公開透明的方式買入或賣出年度配額，設有統(tǒng)一價或申報價成交方式，并對最小申報量、價格區(qū)間作出明確規(guī)定。業(yè)內普遍認為，這一安排有助于緩解履約季節(jié)性波動、提升成交效率并完善價格形成。對于存在配額缺口的企業(yè)，該機制預計能夠在更透明的市場環(huán)境下集中采購，從而更好規(guī)劃履約節(jié)奏；而對于配額結余的企業(yè)，也拓寬了交易渠道和時機選擇，在一定程度上提升了資金回籠和碳資產管理的靈活度。

能否“跑贏賽道”的重要前提還要看數據與合規(guī)能力。根據《意見》，監(jiān)管部門將推行“關鍵參數月度存證”制度，并依托大數據、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網等技術手段，提升碳排放數據質量的全過程監(jiān)管能力。與此相配套，要求相關重點行業(yè)的核算與報告指南、核查技術指南加快更新，要求企業(yè)在設施層級和企業(yè)層級分別開展核算，并規(guī)范執(zhí)行信息公開格式。換言之，企業(yè)需將碳排放的計量、采集、留痕與存證等工作融入日常生產和能源管理系統(tǒng)，用一條可追溯、可驗證的數據鏈條支撐配額分配、履約核算和信息披露，盡早在制度上降低審計壓力和合規(guī)風險。

在全國碳市場加快統(tǒng)一擴圍的同時，地方試點的作用也不容忽視。嚴剛認為，隨著全國市場加快擴圍，試點覆蓋的行業(yè)與企業(yè)數量會逐步減少，但試點的“政策試驗田”功能不會削弱。相反，地方試點更適合在擴大覆蓋范圍、完善市場化調控工具、創(chuàng)新智慧監(jiān)管手段、規(guī)范發(fā)展碳金融等前沿領域先行先試，為全國市場的迭代升級提供可復制、可推廣的經驗。

總體來看，政策推動企業(yè)走出3條可操作的路徑：一是通過“工藝優(yōu)化-能源結構調整-碳交易管理”的一體化方式，降低碳排放的邊際成本；二是將碳資產納入日常經營管理，用好配額競價和相關金融工具，合理安排碳資產買賣和資金流動；三是建設數字化的MRV體系（監(jiān)測、報告與核查），以真實、可驗證的數據支持履約、審計和信息披露。當這些機制逐步建立并良性運轉時，碳價不僅是約束成本，更將成為引導企業(yè)提升能效、優(yōu)化結構和提高資本使用效率的重要信號。