前言交通運輸業(yè)既有傳統(tǒng)污染物排放，也有溫室氣體排放，這就讓空氣污染與氣候變化這兩個備受關(guān)注的問題在討論解決方案時面臨一定的挑戰(zhàn)。盡管污染物具有同源性，但是其產(chǎn)生的影響以及形成過程都有很大差異，這就導致針對二者的政策在制定時往往是割裂的，但在實施層面卻是部分重疊的，使得政策實施效果未盡人意。本文將從污染物控制和低碳交通政策這兩個角度出發(fā)，回顧中國在交通低排放政策方面的發(fā)展歷程，就具體問題進行討論并給出政策建議。

“ 交通污染物控制 政策回顧 ” 《大氣污染防治法》作為大氣污染防治領(lǐng)域基礎(chǔ)性法律，頒布于1987年，2000年進行二次修訂，在2016年開始執(zhí)行的新版中[1]與機動車污染物控制相關(guān)條款的實施效果主要體現(xiàn)在排放限值管理方面。在節(jié)能、公共交通、駕駛行為等方面，該法只是在鼓勵和倡導的層面。

機動車排放限值目前全國范圍內(nèi)普遍實施的機動車排放標準是簡稱為“國五標準”的《輕型汽車污染物排放限值及測量方法（中國第五階段）》（GB 18352.5—2013）。根據(jù)《大氣污染防治法》中相關(guān)條款，較發(fā)達地區(qū)如廣東省，已經(jīng)在2015年起提前執(zhí)行第五階段國家機動車大氣污染物排放標準[2]。

生態(tài)環(huán)境部于2016年底發(fā)布了《輕型汽車污染物排放限值及測量方法（中國第六階段）》（GB18352.6—2016）。第六階段標準將于2020年7月1日開始執(zhí)行，排放限值遠高于歐洲的第六階段排放標準和美國的Tier3標準，是現(xiàn)今為止全球機動車排放標準中最嚴格的標準。目前全國各地已有不少省市開始執(zhí)行“國六標準”。相比較國五標準，國六標準增加了氧化亞氮限值要求。

燃油標準2013年《大氣污染防治行動計劃》中提出“提升燃油品質(zhì)。爭取在2013年底前，全國供應符合“國四”標準的車用汽油，2014年底前，全國供應符合“國四”標準的車用柴油；2017年底前，全國供應符合“國五”標準的車用汽、柴油。”

2018年6月，國務院《關(guān)于印發(fā)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知》中就要求“2019年1月1日起，全國全面供應符合國六標準的車用汽柴油，停止銷售低于國六標準的汽柴油……”[3]。相比國五油品，國六汽/柴油重點降低了車用汽油的烯烴、芳烴、苯等含量；降低了車用柴油指標中多環(huán)芳烴含量，并增加總污染物含量的量化指標要求，與歐盟現(xiàn)階段車用油品標準水平看齊，甚至個別指標還超過了歐盟標準。

交通需求管理除了提高機動車尾氣排放標準以及油品質(zhì)量升級之外，在交通需求管理方面也有不少政策措施能減少污染物排放，比如為緩解交通擁堵在部分地區(qū)實施的限行和限號，這目前在中國的大城市中比較普遍，通過限制小汽車的購買和使用來降低交通需求。

除此之外，前文中提到的排放標準對于污染排放強度降低也能通過限行和禁行得以實現(xiàn)。機動車國六標準是針對新車的標準，對已購并正在使用的小汽車影響是要根據(jù)各地的具體政策執(zhí)行是否以及如何限行。但是，國六標準公布后，未來發(fā)展趨勢可能會對低于國六標準的車采取更多的限制，有些城市甚至出臺了禁止國四車進入市區(qū)的措施，比如在山西太原，最新的管控措施中明確重點道路國四（含）以下柴油貨車全天禁止通行[4]。因此，標準升級帶來的污染物排放強度的降低也是控制排放的一個手段，至于如何實施則要考慮各地實際情況，對于限行和禁行政策進行制定。

小結(jié)我國在污染物主要是通過大氣污染防治立法做出指引機動車尾氣排放標準以及油品標準升級，目前已經(jīng)在部分省市執(zhí)行的國六標準處于國際先進水平。 通過過渡到嚴格排放標準和油品質(zhì)量標準減少污染物排放，這是控制污染物排放總量的必經(jīng)之路，因為我國龐大的機動車數(shù)量在即使施行國六標準全面實行，由于基數(shù)大，其排放總量也是相當大的。此外，鼓勵公共交通和新能源車、機動車總量控制、環(huán)保駕駛等相關(guān)政策對于減少污染物排放也起到一定作用，但是這些政策的目標并不完全聚焦于在控制污染物或者推進力度很小，不作為重點進行分析。

“ 低碳交通 相關(guān)政策 ” 低碳交通政策回顧關(guān)于低碳交通，國家層面的政策可以參考《國家應對氣候變化規(guī)劃（2014-2020 年）》[5]，其中對于交通低碳發(fā)展的部分主要集中在機動車總量調(diào)控、燃料替代、發(fā)展公共交通、低碳標準體系等方面（表2）。值得指出的是該規(guī)劃提出研究建立 新車碳排放標準，以及鼓勵低排放車輛發(fā)展。

其他國家層面的政策還包括低碳省市、大氣污染防控重點城市等，也是直接或間接促進減少交通碳排放的政策。目前關(guān)注交通低碳的國家部委主要是發(fā)改委和生態(tài)環(huán)境部，交通運輸部曾在2012年開展過低碳交通運輸試點城市，兩批試點之后并沒有繼續(xù)進行。

從技術(shù)角度，有關(guān)于節(jié)能與新能源汽車技術(shù)發(fā)展的路線圖給出了詳細的減排技術(shù)路徑[6]。從國家標準方面來講，《乘用車燃料消耗量限值》這個標準其實就對CO2排放進行了間接限制，屆時二氧化碳排放限值將在120 g-CO2/km左右，這與歐盟從2020年引入95 g-CO2/km的新車排放限值[7]還是有一定的差距。目前，第五階段標準（2021-2025）正在征求意見過程中[8]，目標是到2025 年乘用車新車平均燃料消耗量達到 4.0 L/100km 左右，屆時此標準也接近于世界發(fā)達國家所設(shè)定的平均水平。

當前低碳交通政策建議

從國家宏觀政策層面來講目前的低碳交通政策并沒有很聚焦，并且處于規(guī)劃和工作方案執(zhí)行的層級，設(shè)定的目標也主要集中于營運交通領(lǐng)域，對于增長最快的非營運領(lǐng)域尚缺乏有效的控制政策。我們觀察到的具體問題和建議如下：出臺交通部門應對氣候變化的專門政策擴大交通排放達峰目標范圍強化交通低碳政策與標準體系更明確低碳技術(shù)路線協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展和社會公平開啟“禁燃”的討論增加國家級低碳政策協(xié)同性補充碳定價

結(jié)語

由于交通部門傳統(tǒng)污染物與溫室氣體排放具有同源性，導致不少交通低排政策重疊。總的來說，實現(xiàn)交通部門減排主要有四類手段：控制交通活動水平、優(yōu)化交通方式構(gòu)成、提高燃料使用效率和促進清潔能源應用[14]。目前國內(nèi)清潔交通、低碳發(fā)展還是依賴于燃料替代以及出行方式替代來減少化石燃料消耗減量，進而減少傳統(tǒng)污染物以及溫室氣體排放。中國城市交通部門減排面臨的普遍問題是，提高車輛能效的現(xiàn)有技術(shù)措施所帶來的減排作用和效率相對較低，不足以抵消排放量的增長。

低排放交通應該能作為交通部門未來發(fā)展的一個口號，最后建議在制定低排放交通政策時不僅著重討論解決方案層面的問題，也應該將公眾健康的因素考慮進來，以及進一步探討如何提高公眾綠色出行意識以及轉(zhuǎn)變既有駕駛行為等方面。

尾注：[1]《中華人民共和國大氣污染防治法》，生態(tài)環(huán)境部。[2]廣東省環(huán)境保護廳關(guān)于廣東省提前執(zhí)行第五階段國家機動車大氣污染物排放標準的通告。[3] 國務院關(guān)于印發(fā)打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃的通知國發(fā)〔2018〕22號。[4]太原市出臺載貨車輛通行市區(qū)管控措施，人民網(wǎng)。[5]國家應對氣候變化規(guī)劃（2014-2020 年），2014，國家發(fā)改委。[6]《節(jié)能與新能源汽車技術(shù)路線圖》，2019，節(jié)能與新能源汽車技術(shù)路線圖戰(zhàn)略咨詢委員會，中國汽車工程學會編[7]Reducing CO2 emissions frompassenger cars, EuropeanCommission.[8] 汽車強制性國家標準《乘用車燃料消耗量限值》和《乘用車燃料消耗量評價方法及指標》征求意見的函，2019。[9]國務院關(guān)于印發(fā)節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2012―2020年）的通知，2012，國務院。[10]國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”控制溫室氣體排放工作方案的通知國發(fā)〔2016〕61號。[11]《節(jié)能與新能源汽車技術(shù)路線圖》，節(jié)能與新能源汽車技術(shù)路線圖戰(zhàn)略咨詢委員會，中國汽車工程學會編，2017，機械工業(yè)出版社。[12]乘用車燃料消耗量第四階段標準發(fā)布，2015，工信部。[13]《海南省清潔能源汽車發(fā)展規(guī)劃》，2019，海南省政府。[14]《中國低碳城市交通發(fā)展研究》，楊寶路著，2017，中國環(huán)境出版社。